王天华：分配行政与民事权益——关于公法私法二元论之射程的一个

中国宪法赋予全国人大的国家最高权力，既有立法权，又有组织、领导和监督行政机关、审判机关和检查机关的权力。

近来，有人将人民群众对于贯彻、实施宪政的期待和对宪政梦的构建，一律视为敌对分子和异见分子的活动，这是错误的，有害的，有教授将宪政划归资本主义，这在理论上是错误的，实践上是极为有害的。经过1988年、1993年、1999年、2004年的4次修订，总结了后三十年改革、开放的经验，相对完善了，比较成熟了，但是，如果只有这一部宪法，没有宪政，不去贯彻、实施，树立其最高权威，那么，它也只能还是一纸空文，是装饰门面的招牌和美容的化妆品。

研读毛的原文，恰恰与宪政反对者的解释相反，倒是证明，社会主义可以有宪政，必须有宪政。中华人民共和国成立后，陆续有1954年的《五四宪法》，1975年的《七五宪法》。这一社会主义宪政应该气度恢宏地、广泛地吸收各个时代、各个民族、各个国家的文明成果，同时立足于中国国情、中国土地，有利于推进中国社会的发展、进步。中华人民共和国成立前，有1949年的《共同纲领》，这是临时宪法。对于二位学者的文章，我不能理解，更不能同意，陆续写了三篇小文质疑，现略加修改，连缀发表如下：一 我们应该实行社会主义宪政中华人民共和国有过几部宪法。

不少学者认为社会主义时期应该有宪政，上网查查，《邓小平的宪政思想》，以至《彭真的宪政思想》一类论文比比皆是。当时毛泽东肯定认为，苏联的今天就是我们的明天，自然，中国完成了新民主主义革命之后，到了社会主义阶段，也仍然应该有宪政。尽管这是一项宏大的系统工程，但只要持续推进，就一定能解开法官多少才够用这道应用题。

相反，如果所有案件都要全案审查，既要审核下级法院的事实认定是否准确、采纳证据是否充分、审判程序是否合法，又要考虑法律适用是否统一，估计9位老人家累折腰也办不了那么多案子。第二，科学改造审判权力运行机制。第四，探索进行法官分类管理。但是，具体到操作层面，问题就出现了。

有些复审申请，大法官只需瞅一眼诉状首页载明的法律争议点，就可以作出是否受理的决定。如此一来，才能实现上下级法院法官员额的合理配置。

当然，法院是否有必要搞那么多汇报和调研，是另一个值得讨论的问题，但在现状暂时无法改变的前提下，将一部分法官投入非审判部门，也是权宜之计。在这种情况下，审判效率肯定会受到很大影响。现实中，面临案多人少困境的法院，主要是北京、上海、广东、江苏和浙江等人口较多、经济较发达地区的基层法院。首先，即使排除交通违章案件，美国司法部统计的法院案件总量中，也有相当大一部分属于我国治安处罚法等行政法律的管辖范围。

有的案子法官只用几分钟就可以处理完，有的却可能耗上几个月时间。由于案件增长迅速，法官数量增幅不大，一些法院案多人少的矛盾日益突出。不过，由于审判委员会是法定审判组织，而院、庭长们大部分是审委会委员，参与审委会研究案件也属于判案范畴，因此，相关争议主要集中在判者不审的问题上。因为除了审判执行事务，各级法院每年都会面临大量文稿工作，如院长的工作报告、各种专项报告、上级法院布置的调研任务、各类评比等等。

越接近塔顶的法院，越侧重法制统一，法官人数较少。第三，合理调配综合部门人力资源。

此外，配合法官制度改革，还可以考虑在每个法院设立数量有限的资深法官岗位，已过退休年龄的老法官可以利用这一岗位办理特定类型的案件，为审判工作贡献更多智慧。一些学者根据官方统计数据，直接以案件总数除以法官人数，得出中国法官年人均办案量不足59起的结论，进而判定案多人少只是伪命题。

由于这部分法官主要处理一些比较简单的轻罪案件、家事案件和小额民事案件，可适当放低他们的入职标准，这样既能解决中西部地区的法官荒问题，也有利于合理配置珍贵的正式法官资源。这就意味着，无论在哪一级法院，法官都应主要集中在一线审判岗位上，院庭长也应以审判长身份，参与到重大、疑难案件的审理工作中。就像解决法官收入偏低，不能光是呼吁加薪一样，破解案多人少困境，也不能单靠增加编制、鼓励加班和简化程序，而是要以建立法官员额制为前提，辅之以一揽子改革措施。除了简单的平均算法，还有人好用英美国家的数据做横向比较。改革审判权力运行机制，会使各项指标发生重大变化，如深圳市福田区法院推出的审判长负责制改革，就公开选任了35名审判长，以每个团队每年办理1000起普通案件为基数，组建了33个新型审判团队，建立审判长依法独立审判制，并据此调整了内设机构职能，剥离了业务庭庭长的案件审批权和行政管理权。为什么需要法官员额制 近年来，面对案多人少困境，各级法院都想出了应对之道，如构建多元纠纷解决机制、完善简易程序、改革文书样式、扩大陪审员适用范围、实行审判长负责制，等等。

具体到法院内部，法官员额的确定与审判权力运行机制也密切相关，比如，如果按照传统的审判权力配置，独任法官的裁判文书都由庭长签发，合议庭的裁判文书层报庭长和院长签发，法官的工作内容、时间都受制于更上一级的行政负责人，有时还要请示上级法院，不仅工作量和办案周期无法科学测算，法官积极性也会受到影响。因此，确定法官员额的第一步，就是重新定位四级法院的职能，探索事实审和法律审的相对分离，实现不同审级的法院，审判方式也有所不同，例如，基层法院和中院可以增加独任审判的比例，更充分地发挥定分止争职能，通过繁简分流、诉前调解和开庭听审，将大量纠纷化解在初始阶段。

比如下面这组数字，在2012年，部分国家每10万人口对应的法官数量依次为：美国0.6个联邦法官、9.99个州法官。近年来，一些法院大力宣传以案件量称雄的办案状元，但是，用简易案件刻意打造出来的状元，并不被广大法官认可，有时甚至会产生反效果，让外界误以为法官队伍还有无限潜力可以挖掘。

以2011年为例，最高人民法院年内共办理了1.2万起案件，审限内结案率是95%，全国各级人民法院的审限内结案率则达到99%。这项改革的最大价值在于，法官员额制及围绕它建立的选任标准、转任条件、保障措施、惩戒方法，能够真正确保司法人员的质量，防止优秀的法官转岗，避免浑水摸鱼者上岗，进而从源头上提升审判质量，促进司法公正。

但是，机制创新和添油式的扩编，解决不了根本问题，也无法化解外界对部分不办案的法官的质疑，只有根据辖区和审级实际，建立法官员额制，才有望从体制上破解难题。而且，由于审判方式、审理范围上存在很大差异，如果用辖区人口来确定不同类型、审级法院的法官数量，基本无法得出准确结论。此外，像无争议离婚这样的案件，在案件总量中占很大比例，当事人到法院就是走过场，一个法官一天就可以很轻松地处理近80件。从司法改革方法论上看，无论是提高法官待遇，还是克服案多人少，都应当摒弃头疼医头、脚疼医脚的思路，在法院整体工作的大框架内，统筹考虑解决之道。

由此衍生的问题则是：一些没有任何审判经验的综合部门工作人员，也可以被直接任命为法官。大法官的大部分时间，都用在讨论案情和撰写判决书上面。

进入专题： 法官 。不像域外一些法院，法官数额或由立法确定，或已约定俗成，登录官方网站即可查阅到员额信息和缺额情况。

即使在同一省份内，也存在法官忙闲不均的问题。从最高法院法官数量说起 前不久，《人民法院报》在一则关于五四青年节座谈会的报道中，首度披露了最高人民法院机关在编人员的数量：1169人。

通过改革，法院在不增加法官员额的前提下，审判效率明显提高。与之相比，全国法官总数只从18.9万人增加到19.5万人，与1979年相比，仅增加了2.31倍，增幅并不明显。例如，珠三角地区的广州、深圳、珠海、佛山、东莞和中山六市法院，法官人数只占广东全省的40.2%，但2011年的办案数量却占全省案件总量的67.8%。不过，按照法官自治原则，应当有少量法官参与审判管理和人事管理工作，如日本、台湾地区的法官法就规定，法官可以转任司法行政人员，转任者的年资和待遇按实任法官对待。

外界的质疑很简单：办案状元能做到，为什么其他法官做不到？ 除了人口、案件测算法，在确定法官员额方面，目前适用较普遍的是工作量测算法。只有建立起科学、稳定的权力运行机制，才能使法官员额制经得住实践和时间的考验。

现实中，最受争议的往往是这一群体。据了解，某些地区基层人民法庭法官结案数甚至达到700至800余件，远超人均办案数的极限值（见附表）。

因为只是法律审，除非特别重要的案件，每个案子开庭时间只有一小时，双方当事人各有半小时时间阐述观点、回答提问。比如，谁来确定法官员额？是授权各高院进行，还是各级法院自主决定？确定法官员额的标准是什么？如何兼顾人口、案件量和经济发展水平？法官的工作量如何核算？如何平衡不同地域、不同审级的差异？由于存在上述困难，最高人民法院暂时将法官员额比例作为改革突破口，初步确定了两步走策略：一是通过法院人员总数、受理案件数等统计数据的分析，初步确定全国法院各类人员的员额比例总体幅度，并设计出法院人员比例测算的模型公式，目前这一步工作已经完成。